دولت های شکننده و ناکارآمدی دولت سازی


رابرت لمب – اشتباه جامعهٔ بین المللی در ارزیابی و پاسخ به مسئلهٔ دولت‌های شکننده این نیست که درکی از «شکنندگی» [آسیب پذیری]، علل و درمان آن ندارند، بلکه مشکل اینجاست که آن‌ها را «دولت» یعنی یک واحد منسجمِ قابلِ تحلیل درنظر می‌گیرند. این اشتباه در سطح استراتژیک سبب می‌شود تا تلاش‌ها برای افزایش ظرفیت دولت در کنترل خشونت و کاهش فقر به‌‌ همان اندازه که می‌تواند موثر باشد، منجر به بی‌ثباتی این کشور‌ها شود. ارتش آمریکا باید در نظر داشته باشد که وقتی هم پیمانانش مسئولین دولت‌های شکننده هستند، افزایش ظرفیت، آموزش و تجهیز نیروهای امنیتی و حمایت از دیپلماسی و توسعه، همواره با خطر بالقوهٔ بی‌ثباتی روبرو است.

دولت سازی همواره کوششی بسیار خونبار بوده است. بیشتر کشورهای باثباتی که می‌توان لفظ «دولت» باثبات را به آن‌ها نسبت داد از جمله دولت-ملت‌های ثروتمند، لیبرال و دموکراتیک غربی به واسطهٔ فرایندهای اجتماعیِ پیچیده از جمله جنگ، پاکسازی قومی و نسل کشی به اینجا رسیده‌اند. در مرزهای این دولت جدید، این خشونت‌ها منجر به نهادینه شدن ارزش‌ها و اولویت‌های اجتماعیِ فاتحان در کنار حدودی از انطباق با خواسته‌های مغلوبان شده است.

به عبارت دیگر تشکیل دولت همواره با واگرایی خشونت آمیز و به دنبال آن همگرایی عملگرایانه (پراگماتیک) همراه بوده است. در تمامی دولت‌های موفق کنونی چنین روند‌هایی منجر به ساختارهای سیاسی رسمی و پایدار شده‌اند که از میزان بالای اجماع داخلی درباب چگونگی ادارهٔ این سیستم‌ها برخوردارند.

بر اساس برخی ارزیابی‌ها احتمالاً امروزه یک چهارم جمعیت دنیا و نیمی از مردم فقیر جهان در مکان‌هایی زندگی می‌کنند که عموماً تحت عنوان «دولت‌های شکننده» خوانده می‌شوند. مناطقی که از جنگ، فقر، کمبود پیوستگیِ اجتماعی و در اکثر موارد چرخه‌های خشونت و ترور رنج می‌برند. اما این آسیب‌ها تنها محدود به مرزهای این دولت‌های شکننده نمی ماند. همانطور که اغلب در بیشتر مقاله‌های مربوط به شکنندگیِ دولت‌ها اشاره می‌شود، این مناطق عموماً پیامدهای خطرناکی را به دنبال دارند همچون: تنش‌های منطقه‌ای، تروریسم بین المللی، جرایم سازمان یافتهٔ فراملی، عدم توانایی در کنترل شیوع بیماری و مشکلات دیگری که به طور کلی همپیوند با «بی‌ثباتی» هستند.

با این وجود، دولت‌های شکننده در حقیقت «دولت» به مفهوم انواع با ثبات آن نیستند. به شیوه متفاوتی شکل گرفته‌اند. آن‌ها دوره‌های حکمرانیِ قبیله‌ای و جنگ را پشت سر گذاشته‌اند و در بعضی موارد مانند دولت‌های اروپایی تثبیت اراضی انجام داده‌اند. اما بیشتر آن‌ها تحت استعمار قدرت‌های خارجی یا سلطه شدید هژمون‌های منطقه‌ای قرار گرفته‌اند. در هر دو این موارد خارجی‌ها مرز‌ها را مشخص کرده، در سیاست‌های محلی دخالت می‌کردند و گروهی از نخبگان را تقویت می‌کردند که مردم با آن‌ها هویت ملی، قومی و قبیله‌ای مشترکی نداشتند. وقتی قدرت‌های خارجی منطقه را ترک می‌کردند (یا حضور خود را کمرنگ می‌کردند) این نخبگان تقویت شده در رأس قدرت می‌ماندند و یا توسط افراد تحت حکومت حذف می‌شدند. در هر دو حال شکاف پیرامون اینکه چه کسی و چگونه باید حکومت کند باقی می‌ماند و همچنان نیز در تمام دولت‌های شکننده یکی از عوامل تعیین کنندهٔ شکنندگی همین مسئله است.

شایع‌ترین پاسخ‌های بین المللی به این آسیب‌ها شامل چنین مواردی است: انتفاع قدرت‌های منطقه‌ای از وضعیت، مهار اوضاع از جانب کشورهای پیشرفته‌ای که نگران سرایت خشونت هستند، و ظرفیت سازی موسسات ملی توسط نهادهای توسعه بین المللی که در تلاش‌اند تا به «علل ریشه‌ای» شکنندگی رسیدگی کنند و در صدد هستند این کار را از طریق ایجاد ساختارهای دولتی انجام دهند که توان حکمرانی به شیوه‌ای که یک «دولت» باید حکمرانی کند را داشته باشد.

با نگاه به این دو گونه از کشور‌ها (کشورهای با ثبات، مشروع و برخوردار از حکمرانی خوب از یک طرف و کشورهای بی‌ثبات، نامشروع و محروم از حکمرانی خوب از طرف دیگر) می‌توان به این نتیجه رسید که تنها کافی بود دولت‌های شکننده مشروع‌تر بودند و بهتر اداره می‌شدند تا به ثبات، صلح و شکوفایی اقتصادی برسند. لذا روندهای پس از جنگ برای بازسازی، ایجاد ثبات، کاهش فقر و سایر تلاش‌ها برای بهبود کیفیت زندگی مردمی که در محیط‌های آسیب پذیر و منازعه خیز زندگی می‌کنند، بیشتر بر افزایش ظرفیت و مشروعیت نهاد‌های دولتی (نظامی و غیر نظامی) تمرکز دارند. همچنین تلاش برای کاهش سرایت خشونت و تروریسم از عناصر اصلی دولت سازی است.

اما آیا تا به حال دولت سازی نتیجه داده است؟ به این معنی که چه زمانی کمک‌های خارجی به نهادهای دولتیِ رسمی و جامعه مدنی در دراز مدت در مکان‌هایی که مرز‌ها و نخبه‌هایشان را خارجیان مشخص کرده‌اند ولی جمعیت محلی در مورد مبانی اولیهٔ مشروعیت حکومت اتفاق نظر ندارند منجر به ایجاد یک دولت باثبات شده است؟ دولتی که دیگر «شکننده» (در معنی معمول خود) نیست و خطر بازگشت به سیاست‌های خشونت بار درمورد آن وجود ندارد.

مکان‌هایی را در نظر بگیرد که معمولاً به عنوان دولت سازی‌های موفق از آن‌ها یاد می‌شود. وقتی از مدافعان دولت سازی پرسیدم که موفقیت‌های آشکار در این زمینه را نام ببرند پاسخ‌ها عموماً شامل آلمان و ژاپن بعد از جنگ جهانی دوم، تیمور شرقی، کوزوو، سیرالئون، لیبی و گاهی اوقات روآندا بود. اما آلمان و ژاپن از قبل دولت‌هایی با بوروکراسی بسیار پیشرفته بودند که بعد از شکست نیروهای نظامیشان عمدتاً دست نخورده سر جای خود باقی ماند. در حقیقت این‌ها مواردی از «بازسازی دولت» بودند تا «دولت سازی» و موارد آموزنده‌ای در مورد ایجاد ثبات در دولت‌های شکننده نیستند.

مرزهای تیمور شرقی و (یا) کوزوو زاییدهٔ جنگ هستند: این دو هنوز هم مثال‌های آشکاری از فرایند شکل گیری دولت هستند، و مشکل بتوان کوزوو را نمونه موفقی دانست چراکه ثبات این کشور همچنان به حضور بین المللی وابسته است. سیرالئون، لیبریا و روآندا پیشرفت کرده‌اند اما هنوز برای مدت کافی پایدار نبوده‌اند تا بتوان آن‌ها را باثبات در نظر گرفت و مسلماً هنوز هم در لیست دولت‌های شکننده قرار دارند. به علاوه پس از جنگ بعضی از کشور‌ها که امور را در زمینه دولت سازی به شیوه «درست» پیش برده‌اند شدیداً به ورطه خشونت افتاده‌اند (ال سالوادور نمونه بسیار خوبی است). در حالیکه بعضی دیگر که «نادرست» عمل کرده‌اند مانند لائوس بیش از ۴۰ سال است که پایدار باقی مانده‌اند.

به عنوان یک آزمایش فکری دو امکان را در نظر بگیرید: یک دولت شکننده که با مرزهای قومیتی و فرقه‌ای چندپاره شده است و دائماً بین گروه‌های هویتی درگیری وجود دارد. مجلس و وزارتخانه‌ها تحت کنترل یک گروه هستند و در نتیجه خشونت به میزان اندک اما دائمی وجود دارد و‌گاه دوره‌هایی از جنگ داخلی شدید ظهور می‌کند وبا سرکوب از جانب اکثریت قومی مواجه می‌شود، چرا که این گروه توسط جامعه بین المللی به عنوان «دولت» شناخته می‌شود و «شریکی» است که باید «ظرفیت» آن افزایش یابد. سال‌ها فراهم کردن منابع برای این دولت و تقویت نیروهای امنیتی آن به قیمت ضعف سایرین، تنها به این گروه قدرت می‌بخشد. از طرفی ارائهٔ مشاوره – و برخی مشوق ها- تا این دولت‌ها با گروه‌های دیگر بهتر برخورد کنند در حالی است که در واقع به آن‌ها ظرفیتی می‌دهد تا رفتار بدتری اعمال کنند و در نتیجه باعث افزایش احتمال منازعه می‌شود.

برای امکان دوم در نظر بگیرید در این گونه مکان‌ها، برخی مناطق و جوامع نسبتاً پایدار و برخوردار از حکمرانی خوب [نیز] وجود داشته باشند که دارای استقلال خوبی نسبت به دولت مرکزی هستند؛ [این مناطق و جوامع] دارای اجماع در مورد شکل حکمرانی، و قادر به تامین منابع مورد نیاز (گاهی به صورت دموکراتیک) برای چنین امری هستند، و امکان دفاع از خود در مقابل سرکوب خارجی را دارند. «سرزمین سومالی» (Somaliland) بهترین مثال است. با این وجود بسیاری از دولت‌های شکننده چنین قابلیت‌هایی را دارا هستند، برای مثال بخش اعظم افغان‌ها اظهار می‌کنند که تنش‌های دهه اخیر تاثیری بر جامعه آن‌ها نداشته است. به نظر می‌رسد چنین مکان‌هایی درگیر فرایند دولت سازی کلاسیک و در مرحله نهاد(ینه)سازی هستند و این کار را بدون حمایت دولت ملی و جامعه بین المللی انجام می‌دهند – [متاسفانه] جامعه بین المللی با حمایت از دولت ملی (مرکزی) معمولاً دولت سازی موفق محلی را نادیده می‌گیرد.

من ادعا نمی‌کنم که جامعه بین المللی باید دولت‌های شکننده را به چند قلمرو باثبات‌تر تبدیل کند. خارجی‌هایی که امروزه مرزهای دول شکننده را مشخص می‌کنند موفق‌تر از خارجی‌هایی که اولین بار مرزهای مدرن این کشور‌ها را مشخص کردند نخواهند بود. اما زمانی که یک کشور به دنبال یک جنگ داخلی طوری از هم می‌پاشد که می‌توان گفت دولت دیگر بر مناطقی از آن کشور تسلط ندارد و یا زمانی که نخبگانی که نهادهای دولتی ملی را کنترل می‌کنند مشروعیت بخش اعظمی از جمعیت خود را به رسمیت نمی‌شناسند، باید توجه ویژه‌ای معطوف به مناطقی شود که توانسته‌اند به تنهایی ثبات خود را حفظ کرده و نسبت به دولت مرکزی مناطق تحت کنترل خود را با روش‌هایی که بیشتر با هنجارهای بین المللی همسویی دارد کنترل کنند. دولت سازی نامؤثر است و تقسیم دولت‌ها خطرناک. لذا حمایت بین المللی (اگر به رسمیت شناختن امکان ندارد) از دولت سازی زیرملی (subnational) در دولت‌های شکننده یکی از امیدوار کننده‌ترین شیوه‌های برخورد با معضل این دولت هاست.

* رابرت لمب استاد مدعو در موسسه مطالعات استراتژیک و پژوهشگر مرکز مطالعات استراتژیک و بین الملل است. اصل این مقاله در مرکز مطالعات استراتژیک منتشر شده است.

ترجمه از رضا عرب وی فعال سابق دانشجویی و دبیر انجمن اسلامی دانشگاه مازندران، که در مقطع کارشناسی ارشد ستاره دار و از ادامه تحصیل محروم شد. رضا هم اکنون دانشجوی زبان شناسی اجتماعی دانشگاه ورشو لهستان است.

#رابرتلمب #دولتهایشکننده #دولتسازی #رضاعرب #دیدگاهنو

© 2020 New Vision Research Institute

  • White Facebook Icon